Direkte Demokratie: Sieben Formen und wie sie in der Praxis wirken

Direkte Demokratie bedeutet, dass politische Entscheidungen unmittelbar vom Volk getroffen werden, statt sie vollständig gewählten Vertretern zu überlassen. Eine reine Form gibt es heute nirgends. In fast allen Staaten, die sie kennen, ergänzen direktdemokratische Elemente die repräsentative Demokratie mit Parlament und Regierung. Die Politikwissenschaft spricht deshalb meist von Instrumenten der direkten Demokratie und nennt Mischsysteme halbdirekte Demokratie.

Das Vorbild ist alt. In Athen beriet die Volksversammlung über Krieg, Steuern und öffentliche Bauten und stimmte per Handzeichen ab, allerdings nur die erwachsenen männlichen Bürger. Frauen, Sklaven und Zugezogene blieben ausgeschlossen. Die modernen Verfahren entstanden im 19. Jahrhundert, zuerst in den Schweizer Kantonen. Heute fasst der Begriff sehr verschiedene Instrumente zusammen, und jedes gibt den Bürgerinnen und Bürgern eine andere Möglichkeit, direkt politische Entscheidungen zu beeinflussen.

Die sieben Formen der direkten Demokratie im Überblick

Form	Wer löst sie aus?	Worüber wird entschieden?	Beispiel
Versammlung	Regelmäßiger Termin	Kantonale Vorlagen, Haushalt, Ämter	Landsgemeinde Glarus
Obligatorisches Referendum	Verfassung	Verfassungsänderungen	Eidgenössische Verfassungsvorlagen
Fakultatives Referendum	Bürger per Unterschrift	Ob ein neuer Beschluss gilt	Eidgenössische Bundesgesetze
Volksinitiative	Bürger per Unterschrift	Einen eigenen Vorschlag	Minarettverbot 2009
Volksbegehren und Volksentscheid	Bürger per Unterschrift	Landesrecht	Hamburger Schulreform 2010
Bürgerentscheid	Bürger oder Gemeinderat	Kommunale Anliegen	Abwahl in Frankfurt am Main 2022
Plebiszit	Regierung oder Parlament	Ein von oben gestelltes Thema	Brexit-Referendum 2016

1. Die Versammlung: direkt abstimmen mit erhobener Hand

Die älteste Form bringt alle Stimmberechtigten an einem Ort zusammen. Man hört die Argumente, stellt Anträge und stimmt offen ab.

Zwei Kantone, Glarus und Appenzell Innerrhoden, halten bis heute eine Landsgemeinde ab. Auf dem Dorfplatz beschließen die Stimmberechtigten kantonales Recht und Steuern. In den Gemeinden Neuenglands erfüllen Town Meetings eine ähnliche Aufgabe. Dieses Modell funktioniert aber nur in kleinen Gemeinschaften, und es verzichtet auf das Wahlgeheimnis.

2. Das obligatorische Referendum: Pflicht zur Volksabstimmung

Manche Entscheidungen treten erst in Kraft, wenn das Volk zugestimmt hat. Niemand muss das beantragen, die Verfassung schreibt es vor.

In der Eidgenossenschaft kommt jede Änderung der Bundesverfassung vor das Volk. Sie gilt nur mit dem doppelten Mehr, also mit dem Ja der meisten Stimmenden und der meisten Kantone. Das Grundgesetz verlangt einen Volksentscheid nur in zwei Fällen: bei einer Neugliederung des Bundesgebiets nach Artikel 29 und nach herrschender Auslegung von Artikel 146 bei einer neuen Verfassung. In Bayern und Hessen muss dagegen jede Änderung der Landesverfassung durch eine Volksabstimmung bestätigt werden.

3. Das fakultative Referendum: Ein Veto von unten

Hier beschließt das Parlament wie gewohnt. Gegner können aber mit Unterschriften einen Urnengang erzwingen. Lehnt das Volk die Vorlage ab, ist sie gescheitert.

In der Schweiz genügen 50 000 Unterschriften innerhalb von 100 Tagen oder der Antrag von acht Kantonen. Schon die Drohung wirkt. Das Parlament sucht früh breite Kompromisse, weil sonst jede gut organisierte Gruppe einen Beschluss zu Fall bringen könnte. Der Politikwissenschaftler Leonhard Neidhart beschrieb 1970, wie dieser Druck die Konkordanzdemokratie des Landes mitgeformt hat. Die direkte Kontrolle prägt dort die politische Kultur bis heute.

4. Die Volksinitiative: Bürger schreiben den Vorschlag selbst

Bei der Volksinitiative formulieren Bürgerinnen und Bürger einen eigenen Text, sammeln Unterschriften und können dann direkt darüber entscheiden.

Für eine Änderung der Bundesverfassung braucht es 100 000 gültige Unterschriften, gesammelt innerhalb von 18 Monaten, wie die Schweizerische Bundeskanzlei erläutert. Die meisten Initiativen scheitern an der Urne. Viele wirken trotzdem, weil das Parlament einen Gegenvorschlag ausarbeitet, der einen Teil der Idee aufnimmt. 2009 nahmen 57,5 Prozent der Stimmenden die Initiative gegen den Bau neuer Minarette an.

Auch Österreich kennt das Volksbegehren. Erreicht es 100 000 Unterschriften, muss sich der Nationalrat damit befassen, eine Volksabstimmung folgt daraus aber nicht.

5. Direkte Demokratie in Deutschland: Volksbegehren und Volksentscheid

Auf Bundesebene ist Deutschland eine repräsentative Demokratie. In allen 16 Bundesländern gibt es dagegen direktdemokratische Verfahren. Die Prozesse laufen in den Bundesländern meist in drei Stufen ab:

1. Volksinitiative: Eine kleinere Zahl von Unterschriften zwingt den Landtag, sich mit einem Anliegen zu befassen.
2. Volksbegehren: Unterstützt ein festgelegter Anteil der Stimmberechtigten den Entwurf, muss der Landtag ihn übernehmen oder dem Volk vorlegen.
3. Volksentscheid: Die Bevölkerung stimmt ab. Je nach Land gelten Zustimmungsquoren, damit keine kleine Gruppe für alle entscheidet.

Die Ergebnisse fallen sehr verschieden aus. In Hamburg stoppte 2010 ein Volksentscheid die Einführung der sechsjährigen Primarschule. In Bayern beschloss das Volk im selben Jahr ein strenges Rauchverbot in Gaststätten. Das bayerische Volksbegehren „Artenvielfalt“ unterschrieben 2019 mehr als 1,7 Millionen Menschen, worauf der Landtag den Entwurf übernahm. In Berlin erhielt 2021 der Volksentscheid zur Vergesellschaftung großer Wohnungskonzerne rund 59 Prozent Zustimmung, war für den Senat aber rechtlich nicht bindend.

6. Bürgerentscheid und Abwahl: Bürgerbeteiligung in der Gemeinde

Am häufigsten stimmen Menschen in Deutschland auf kommunaler Ebene ab. Volksentscheide betreffen das Land, Bürgerentscheide die Gemeinde. Mit einem Bürgerbegehren setzen Einwohner einen Bürgerentscheid durch, etwa über ein Schwimmbad, eine Umgehungsstraße oder ein Gewerbegebiet. Baden-Württemberg führte das Verfahren in den 1950er Jahren als erstes Land ein, inzwischen kennen es alle Flächenländer.

Dazu gehört in vielen Bundesländern die Abwahl eines direkt gewählten Bürgermeisters, im Englischen Recall genannt. In Frankfurt am Main wählten die Bürger im November 2022 Oberbürgermeister Peter Feldmann mit großer Zustimmung ab. Ein bekanntes Beispiel aus den USA ist die Abwahl des kalifornischen Gouverneurs Gray Davis im Jahr 2003.

7. Das Plebiszit: Ein Thema von oben

Manchmal legt die Regierung selbst ein Thema zur Abstimmung vor. Solche Plebiszite können bindend oder nur beratend sein.

• Großbritannien stimmte 2016 über die Mitgliedschaft in der Europäischen Union ab.
• Österreich ließ 1978 über das Kernkraftwerk Zwentendorf abstimmen, das danach nie in Betrieb ging, und 1994 über den Beitritt zur EU.

Weil die Regierung Zeitpunkt und Wortlaut bestimmt, haben die Bürger hier weniger direkte Kontrolle über die Tagesordnung als bei Verfahren, die sie selbst auslösen.

Vor- und Nachteile der direkten Demokratie

Befürworter und Kritiker berufen sich oft auf dieselben Fälle und gewichten sie anders.

Was dafür spricht:

• Legitimität: Für Jean-Jacques Rousseau lag die Souveränität beim Volk, das sich nicht vertreten lassen könne. Befürworter sehen im Volksentscheid ein unmittelbares Mandat, das den Willen der Bürger direkt in politische Entscheidungen umsetzt.
• Kontrolle: Das fakultative Referendum zwingt Parlament und Regierung, Beschlüsse breiter abzustützen.
• Beteiligung: Regelmäßige Urnengänge geben Menschen einen Grund, sich mit politischen Themen zu befassen. Für viele ist das die direkte Form politischer Bildung, und Parteien müssen ihre Positionen erklären.

Was dagegen spricht:

• Minderheitenschutz: James Madison warnte in den Federalist Papers vor der Macht der Mehrheit über alle anderen. Kritiker verweisen auf das Minarettverbot und darauf, dass Schweizerinnen erst seit 1971 auf Bundesebene abstimmen dürfen.
• Komplexität: Kritiker wenden ein, viele politische Probleme ließen sich nicht auf Ja oder Nein verkürzen, und Sachverstand sei im Parlament leichter zu bündeln.

Hinzu kommt das Geld. Unterschriftensammlungen und Kampagnen kosten viel, und gut organisierte Gruppen haben einen Vorsprung vor einer wenig interessierten Bevölkerung.

Befürworter halten dagegen, dass auch gewählte Parlamente Minderheiten im Stich gelassen haben und dass Verfassungsgerichte die Ergebnisse prüfen können. Strittig bleibt vor allem, welche Themen an das Volk gehen und mit welchen Sicherungen. Diese Abwägung trifft jede demokratische Gesellschaft für ihr politisches System selbst.

Häufige Fragen

Was ist der Unterschied zwischen direkter und repräsentativer Demokratie?

In der repräsentativen Demokratie entscheiden gewählte Abgeordnete über die Gesetze, die Bürger wirken vor allem über Wahlen mit. In der direkten Demokratie entscheiden sie einzelne Sachfragen selbst. Die meisten demokratischen Staaten verbinden beides, und Artikel 20 des Grundgesetzes nennt ausdrücklich „Wahlen und Abstimmungen“.

Warum gibt es in Deutschland keine bundesweiten Volksentscheide?

Das Grundgesetz sieht sie nur für Neugliederung und neue Verfassung vor. Der Parlamentarische Rat verzichtete 1949 bewusst auf mehr, oft mit Verweis auf die Weimarer Republik. Wie stark dieses Argument trägt, ist unter Historikern umstritten. Für eine Einführung wäre eine Grundgesetzänderung mit Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat nötig.

Was ist die Europäische Bürgerinitiative?

Mit einer Million Unterschriften aus mindestens sieben Mitgliedstaaten können Bürger die EU-Kommission auffordern, einen Rechtsakt vorzuschlagen. Bindend ist das nicht.